فعالسازی «مکانیزم ماشه» به معنی آن است که قطعنامههای پیشین شورای امنیت در برابر ایران بار دیگر قابل اجرا شوند.
برای فهم آثار این بازگشت باید ابتدا مروری بر تاریخچه آن قطعنامهها داشت: پیش از توافق هستهای (برجام) شش قطعنامه علیه ایران صادر شده بود (۱۶۹۶، ۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳، ۱۸۳۵ و ۱۹۲۹) که از بین آنها، چهار مورد (۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳ و ۱۹۲۹) بار تحریمی داشتند.قطعنامه ۱۶۹۶ فاقد تحریمهای مستقیم بود و ۱۸۳۵ صرفاً بر تحریمهای قبلی صحّه گذاشته بود.از میان این مجموعه، قطعنامه ۱۹۲۹ به عنوان کاملترین و گستردهترین مجموعه محدودیتهای شورای امنیت علیه ایران شناخته میشود و بسیاری از مواد مهم سیاستهای تحریمی به آن یا از طریق ارجاع به آن مرتبط میشوند.بنابراین بررسی دقیق مفاد ۱۹۲۹ و بندهای مورد اشارهاش بهترین راه برای شناسایی دامنه تحریمهای سازمان ملل است.طبقهبندی حقوقی و درجه الزام قطعنامههامتون قطعنامهها یکدست از منظر حقوقی نیستند: برخی بندها به شکل «تصمیم» درآمدهاند که از حیث الزامآوری بالاتر است، و برخی دیگر با اصطلاحاتی مانند «درخواست» یا «تأیید» بیان شدهاند که الزامات اجرایی کمتری دارند.این تفاوت حقوقی تعیینکننده ماهیت و شدت تعهد کشورها برای اجرا است و در ادامه به نمونههای عملی آن میپردازیم.
محدودیتها در حوزه هستهای و فناوریهای مرتبططبق مفاد قطعنامه ۱۹۲۹، فعالیتهای مرتبط با استخراج و فرآوری اورانیوم، بهرهبرداری از تجهیزات و فناوریهایی که در فهرست کنترل تأمینکنندگان هستهای قرار دارند.همچنین توسعه یا استفاده از سامانههایی که میتوانند در برنامههای ربطدار به سلاحهای هستهای کاربرد داشته باشند، مورد ممنوعیت یا محدودیت قرار میگیرند.این چارچوب شامل تجهیزاتی است که در فرایندهای غنیسازی، بازفرآوری و مدیریت آبسنگین کاربرد دارند و نیز توسعه سامانههای پرتاب یا حمل مربوط به سلاحهای هستهای را در بر میگیرد.منع تجارت تسلیحات متعارفقطعنامه ۱۹۲۹ از کشورهای عضو میخواهد جلوی فروش یا انتقال مستقیم و غیرمستقیم مجموعهای از تجهیزات نظامی متعارف را به ایران بگیرند.این فهرست شامل تانکها، وسایل نقلیه زرهی، سامانههای توپخانهای با کالیبر بالا، هواپیماهای جنگنده، بالگردهای هجومی، ناوها و موشکها/سامانههای موشکی میشود.علاوه بر خود اقلام، ارائه خدمات آموزشی و پشتیبانی فنی مرتبط با این تجهیزات نیز مشمول ممنوعیت است.ممنوعیت ورود افراد مشخص و توقیف اموالبرخلاف برخی برداشتهای کلی، قطعنامههای تحریمی نه تنها در برابر کالاها بلکه در برابر اشخاص نیز سیاستگذاری کردهاند: فهرستی از افراد مرتبط با برنامه هستهای و برخی نهادهای وابسته به سپاه پاسداران در پیوستها درج شده است که ورود آن افراد به خاک برخی کشورها ممنوع است.مجموع افرادی که در این پیوستها نامشان آمده (مطابق متن قطعنامهها) در حدود ۴۰ نفر برآورد شده و دامنه نهادها و افراد دیگری که اموالشان باید مسدود شود نزدیک به ۱۱۵ شخص یا سازمان است.
مقررات در زمینه کشتیرانی، سوخترسانی و بازرسی کشتیهاقطعنامهها الزامات خاصی نسبت به خطوط کشتیرانی و شرکتهای مرتبط با حملونقل دریایی ایران قائل شدهاند.بهطور مشخص، کشورهای عضو خواسته شدهاند که اموال برخی شرکتهای مرتبط با کشتیرانی را مسدود کنند و از ارائه سوخت یا خدمات معینی به شناورهایی که مشخصاً در حال حمل اقلام ممنوعه هستهای یا نظامی هستند، خودداری نمایند.با این حال، مقررات بازرسی کشتیها بهصورت عام و قاطع نیست: مفاد قطعنامهها تنها از کشورها میخواهد در صورتِ دسترسی به اطلاعات معتبر درباره حمل محمولههای ممنوع، مطابق با قوانین بینالمللی و با موافقت کشور صاحب پرچم اقدام به بازرسی کنند.بنابراین بازرسیها مشروط، محدود و تابع سازوکار حقوق پرچمدار است و شامل حملونقل معمولی نفت یا تجارت عادی ایران نمیشود.تجارت، سرمایهگذاری، روابط بانکی و بیمهمتن قطعنامهها تصمیمگیرنده کلی در مورد تجارت عادی یا سرمایهگذاری با ایران نیست؛ به عبارت دیگر تحریم جامع تجاری یا بانکی که تمام روابط مالی را قطع کند در قطعنامههای شورای امنیت پیشبینی نشده است.در عمل تنها چند نهاد بانکی مشخص (از جمله بانک سپه و برخی نهادهای زیرمجموعه یا شعب خاص) در فهرستهایی قرار گرفتهاند که باید اموالشان بلوکه شود. در نتیجه قطعنامهها بهطور مستقیم تحریم بانکیِ فراگیر یا ممنوعیت فروش نفت را اعلام نکردهاند.آیا تحریم نفتی وجود دارد؟نکته مهم اینکه قطعنامههای سازمان ملل بهعنوان کلیت مانع تولید یا صادرات نفت ایران نشدهاند؛ در متن قطعنامهها درخواست یا تصمیمی مبنی بر تحریم کلی نفت ایران دیده نمیشود.
مقایسه با تحریمهای ثانویه و فراسرزمینی آمریکاوقتی بحث از دامنه و اثربخشی میشود، تفاوت میان تحریمهای شورای امنیت و تحریمهای ثانویه آمریکا آشکار میگردد.از حیث گستره (کمّی و کیفی)، تحریمهای ثانویه آمریکا بسیار وسیعتر هستند: فهرست اشخاص و شرکتهایی که زیر شمول تحریمهای آمریکا قرار گرفتهاند بسیار بزرگتر است.بهعنوان نمونه، تعداد افراد و نهادهایی که واشنگتن تحریم کرده است به مراتب از حدود ۱۱۵ مورد مندرج در قطعنامههای سازمان ملل فراتر رفته و در عمل به بیش از چند هزار مورد میرسد (مثلاً بیش از ۲۰۰۰ شخص حقیقی/حقوقی در فهرستهای مرتبط).از حیث ضمانت اجرا نیز تفاوت ساختاری وجود دارد: رعایت تحریمهای آمریکا برای بازیگران بینالمللی غالباً تابع ملاحظات اقتصادی و منافع ورود/حفظ دسترسی به نظام مالی دلاری است.در عمل مؤسسات مالی و شرکتها از ترس محرومیت از دسترسی به بازارهای دلاری و تحمیل جریمههای سنگین، از همکاری با طرفهای تحریمی اجتناب میکنند.در مقابل، قطعنامههای شورای امنیت بیشتر بر بستر الزامهای حقوقی بینالمللی استوارند و برخی از حوزههای کلیدی (مانند تحریم بانکی یا نفتی) را بهصورت الزامآور در بر نمیگیرند.برای نمونه کاربردی: هرچند برخی بانکهای ایرانی از سالها قبل در فهرستهای سازمان ملل بودهاند، مشکلات واقعی نظام بانکی ایران پس از ابلاغ قوانین تحریمی آمریکا (از جمله مقرراتی که در دهه ۲۰۱۰ به اجرا درآمدند) تشدید شد؛ چرا که تحریمهای ریسکمحور و ثانویه آمریکا (که شامل تهدید به قطع مراودات بانکی موسسات با هر نهادی است که با طرفهای تحریمی کار کند) عملاً مراودات بینالمللی را مختل ساخت.
همین تفاوت در حوزه کشتیرانی هم قابل توجه است: قطعنامههای شورای امنیت تنها در مواردی که مشخص شود کشتیای محمولات ممنوع حمل میکند، ارائه برخی خدمات را منع میکنند؛ اما ساختار تحریمهای ثانویه آمریکا ارائه خدمات مالی، بیمه یا سرویسهای مرتبط به خطوط کشتیرانی ایران، شرکت ملی نفتکش و شناورهای وابسته را برای هرگونه حمل کالا (از جمله نفت) مشمول مجازات قرار میدهد.کارایی اجرایی و دلایل تأثیرگذاری بیشتر تحریمهای آمریکادو مسأله مهم کارایی تحریمهای شورای امنیت را محدود میکند: اول اینکه برخی تحریمهای کلیدی در این قطعنامهها یا وجود ندارند یا الزامآور نیستند.دوم اینکه پشتوانه اجرایی آنها عمدتاً حقوق بینالملل است، در حالی که در عمل بازیگران اقتصادی جهان معمولاً بهخاطر پیامدهای اقتصادی و خطر محرومیت از بازارهای دلاری از تحریمهای آمریکا اطاعت میکنند.تجربه خروج یکجانبه آمریکا از برجام نمونهای گویا است: اگرچه قطعنامههای شورای امنیت رسماً بازنگشت، شرکتها و بانکهای خارجی ایران را ترک کردند، نه به خاطر الزام حقوقی سازمان ملل، بلکه از ترس پیامدهای اقتصادی و دسترسی به نظام مالی آمریکا.میزان تأثیرگذاری اقتصادی واقعیبنابراین از منظر تأثیرگذاری میدانی، تحریمهای شورای امنیت در قیاس با تحریمهای ثانویه آمریکا کمتر مخرب بودهاند.عوامل اصلی عبارتاند از: عدم اشاره صریح به تحریمهای نفتی/بانکی در قطعنامهها، هزینه بالای عدم تبعیت از تحریمهای آمریکا برای بازیگران بینالمللی، و مجموعه قوانین و مقررات تحریمی آمریکا که روابط مالی و پولی ایران را بهصورت عملی محدود میکند.
بهعنوان مثال، مشکلات اساسی در دسترسی به نظام بانکی جهانی ایران پس از تصویب قوانین تحریمی آمریکا (از حدود ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۳) بروز کرد و نه ناشی از متون قطعنامههای سازمان ملل بهتنهایی.اثرات روانی بازگشت قطعنامهها و «شرطیسازی» اقتصاداگرچه از نظر محتوایی بازگشت قطعنامهها اتفاق اقتصادی جدید و اضافی ایجاد نمیکند، اما پیامدهای روانی آن بر بازارها قابل توجه است.در دوره برجام و پس از آن سازوکارهای مشروطسازی (یعنی وضع قواعد یا تهدیداتی که فعالیت اقتصادی را منوط به رفتار سیاسی میکند) منجر شد که سیاست خارجی نقش قویتری در هدایت انتظارات بازار پیدا کند.فعالسازی مکانیزم ماشه میتواند بلافاصله تأثیر روانی منفی بر معاملات، سرمایهگذاری و بازارهای داخلی داشته باشد. اما مسئله مهمتر این است که تمدید یا حفظ این سازوکار در زمانهای طولانیتر، در واقع این اثر روانی را تشدید میکند؛ زیرا طرفهای غربی همچنان اهرمی در دست خواهند داشت تا هر زمان که خواستند برای گرفتن امتیاز جدید بازارها را تهدید کنند.تجربه زمان اجرای برجام نشان داد که تهدیدات مبنی بر خروج یا اعمال فشار مجدد (حتی اگر به عمل نرسد) توانست در دورههای مشخصی تأثیر قابل توجهی بر روابط اقتصادی و تصمیمات شرکتها داشته باشد.تمدید امکانِ استفاده از مکانیزم ماشه عملاً اقتصاد را در حالت انتظار و تعلیق نگه میدارد؛ یعنی فعالان اقتصادی مرتباً چشمانتظار تحولات سیاست خارجی میمانند و تصمیمگیریهای بلندمدت عقب میافتد، در حالی که از منظر واقعی محتوای اقتصادی تحریمها تفاوت قابلتوجهی ایجاد نشده است.
تحلیل و راهبردخلاصه آن که بار تحریمهای واقعی و اثرگذار علیه ایران عمدتاً از ناحیه تحریمهای ثانویه و فراسرزمینی آمریکا وارد میشود. «شرطی شدن» اقتصاد ایران نیز در چارچوب همین ابزارها رخ داده است.پس از خروج آمریکا از برجام، ایران تا حدی از برخی محدودیتهای عملی دور شد اما در عمل بیشترین فشارها و موانع اقتصادی از طریق تحریمهای ثانویه و سازوکارهای ریسکمحور اعمال شدند.از منظر راهبردی، درخواست یا پرداخت امتیاز برای جلوگیری از فعال شدن مکانیزم ماشه (وقتی که تحریمهای سازمان ملل عملاً تحمیل اقتصادی تازهای به همراه نمیآورند) لزوماً تصمیمی با منطق اقتصادی قوی نیست؛ چون طرف غربی با حفظ این گزینه در دست، قدرت چانهزنی و فشار روانیاش را تقویت میکند.بنابراین پیشنهاد میشود تمرکز سیاستگذاران داخلی بر دو محور باشد: اول کاهش اثرات روانی از طریق اطلاعرسانی و آمادگی بازار؛ دوم تمرکز بر مقابله با منابع واقعی فشار (مانند ریسک خروج از نظام مالی دلاری) و ارتقای ظرفیتهای اقتصادی داخلی تا وابستگی به تصمیمات بیرونی کمتر شود.
